Stellungnahme zu Asylverfahren in Drittstaaten

Thema 

Prüfauftrag der Konferenz des Bundeskanzlers mit den Regierungschef*innen der Länder vom 06.11.2023 „ob die Feststellung des Schutzstatus von Geflüchteten unter Achtung der Genfer Flüchtlingskonvention und der Europäischen Menschenrechtskonvention zukünftig auch in Transit- oder Drittstaaten erfolgen kann.“  Auf Einladung von Ulrich Weinbrenner, Arbeitsgruppe MI4 – Asylrecht und Asylverfahren 

Vorbemerkungen 

Änderungen der Migrations- und insbesondere der Asylpolitik der vergangenen Jahre erscheinen zunehmend entkoppelt von wissenschaftlicher Evidenz. Sie scheinen also auf Annahmen zu beruhen, die entweder wissenschaftlich nicht bewiesen oder schon widerlegt sind. Als Beispiele hierfür lassen sich die Diskussionen um die Wirksamkeit der Bezahlkarte bzw. des Vorhandenseins von signifikanten „Wohlfahrtsmagneten“ einordnen sowie die Kriminalisierung von Seenotrettung im Mittelmeer basierend auf der widerlegten Annahme eines Pull-Faktors durch Seenotrettung. Auch in der Debatte um die Auslagerung von Asylverfahren in Drittstaaten gibt es ähnliche Trends, insbesondere im Hinblick auf die unterstellte konsequente Einhaltung von Menschenrechten. 

Wir beobachten zunehmend und mit großer Sorge eine Politik der Migrationsabwehr, der Entsolidarisierung mit Schutzsuchenden und der Kriminalisierung von migrantischen und migrantisierten Gruppen sowie der Normalisierung von Menschenrechtsverletzungen. Führende Vertreter*innen diverser Parteien stellen – nicht zutreffend – den Schutzbedarf eines Großteils der Asylsuchenden in Frage. Gleichzeitig besteht weitgehend Einigkeit darüber, dass Deutschland weiterhin Migration braucht, um die Herausforderungen des anhaltenden Fach- und Arbeitskräftemangels und der alternden Bevölkerung zu adressieren. In diesem Spannungsfeld fehlt es an lösungsorientierten, auf lokale Realitäten angepassten, langfristigen und ganzheitlichen Ansätzen. 

Die vorliegende Stellungnahme wurde durch Ramona Rischke, Zeynep Yanaşmayan und Marcus Engler stellvertretend für die Migrationsabteilung des DeZIM-Instituts erarbeitet. 

Kernbotschaften 

1. Im Sinne des konkreten Prüfauftrags: Neben der Ausweitung humanitärer Visa und Resettlementverfahren in Ergänzung zu Asylverfahren in der EU liegen keine überzeugenden Vorschläge vor, um unter Achtung der Genfer Flüchtlingskonvention und der Europäischen Menschenrechtskonvention Asylverfahren in Drittstaaten auslagern zu können. Zudem fehlt es an Accountability Mechanismen für nachgewiesene Menschenrechtsverletzungen. 
2. Die gewünschten Steuerungseffekte der gegenwärtigen Signal- und Abschreckungspolitik (insb. Reduzierungen der Fluchtzuwanderung Richtung EU in Folge von Drittstaatsverfahren in Anlehung an das sog. „Ruanda Modell“ oder Albanien Modell“) werden sich allen wissenschaftlichen Erkenntnissen nach nicht im erwarteten Maße einstellen. Diese Politik schädigt jedoch das internationale Ansehen und die Attraktivität des Standortes Deutschlands. 
3. Um Aufnahmesysteme zu verbessern sehen wir Handlungsmöglichkeiten entlang von drei Interventionsbereichen, die gleichermaßen vorangetrieben werden sollten: Erstens eine massive Unterstützung der regionalem Schutzsysteme in Staaten, in denen viele Geflüchtete leben. Zweitens sollten reguläre Wege für Schutzsuchende und andere Migrant*innen nach Deutschland und in andere Staaten deutlich ausgebaut werden, auch zu Erwerbszwecken oder zum Familiennachzug. Und drittens sollten Investitionen in die Aufnahme- und Integrationsinfrastruktur in Deutschland getätigt werden, damit das System belastbarer und effizienter wird. 

Zu 1. Für die Auslagerung von Asylverfahren in Drittstaaten liegen keine überzeugenden Vorschläge vor. 

Die Auslagerung unter konsequenter Einhaltung von Menschenrechten ist hochgradig unplausibel 

Im Hinblick auf Partnerschaften mit Drittstaaten: Viele Länder, die aus Sicht von Migrationsrouten aus Kriegs- und Krisensituationen nach Deutschland und Europa für eine Auslagerung von Asylverfahren in Frage kämen und somit die Voraussetzungen des zu befürwortenden sog. „Verbindungselements“ erfüllen würden, sind nicht pauschal als sichere Staaten zu werten, die zudem das Prinzip des non-refoulement uneingeschränkt respektieren. So weist unsere Forschung in der Türkei und Tunesien exemplarisch darauf hin, dass beide Länder nicht für alle Gruppen von Geflüchteten gleichermaßen als sichere Drittstaaten gelten können. Die Türkei hat in den letzten Jahren ihre Abwehrpolitik intensiviert, wobei zahlreiche Afghan*innen festgenommenen und nach Afghanistan abgeschoben wurden. In ähnlicher Weise, ist ein halbe Million Syrer*innen „freiwillig” zurückgekehrt. In Tunesien ist die Lage für Menschen schwarzer Hautfarbe besonders prekär. Unsere Forschung zur Lebenssituation eritreischer und sudanesischer Geflüchteter in Äthiopien zeichnet ihre Situation seit den 1990ern nach und verdeutlicht, dass beide Gruppen, die jeweils unter dieselben rechtlichen internationalen und nationalen Bestimmungen gefallen sind, bei gleichen Schutzbedarfen – je nach der ihnen zugeschriebenen geopolitischen Bedeutung für die amtierende Regierung – substanziell unterschiedlichen Lebensbedingungen und systematischen Schutzlücken ausgesetzt sind. Auch hier zeigt sich, dass der Zugang zu Schutz und „durable solutions“ geltenden internationalen und nationalen Schutzvereinbarungen zuwider sehr unterschiedlich ausfällt. Auch innerhalb der EU und ihres unmittelbaren Verantwortungsbereichs dokumentieren zahlreiche Publikationen von Wissenschaftler*innen, Journalist*innen und Nichtregierungsorganisationen die Situation in europäischen Grenzlagern, und zeigen systematische Menschenrechtsverletzungen. Nicht nur auf den griechischen Inseln war dies ein direkter Effekt des sogenannten „Hotspot Ansatzes“, bei dem Geflüchtete in bestimmten Räumlichkeiten „gesammelt“ werden, um sie später weiter zu verteilen (sogenannte „Relocation“) und der sich auch in den gegenwärtig diskutierten Vorschlägen zur Auslagerung von Asylverfahren in Drittstaaten findet. Die vorgeschlagenen Politikänderungen „unter Wahrung von Menschenrechten“ umsetzen zu können erscheint also hochgradig unplausibel und wir halten sie auch nicht für zielführend (siehe Punkt 2). Zudem fehlt es an „Accountability Mechanismen“ die greifen, sobald Menschenrechtsverletzungen nachgewiesen werden. 

Darüber hinaus zeigt unsere Forschung eine sehr negative Wahrnehmung der EU durch Vertreter*innen von Regierungen und Zivilgesellschaft in unseren Forschungskontexten. Die Verantwortungsteilung in der Flüchtlings- und Migrationspolitik wird als äußerst unfair wahrgenommen und die europäische Politik hat in den vergangenen Jahren bereits einen erheblichen Glaubwürdigkeitsverlust erfahren. Insgesamt befindet sich die EU aufgrund ihrer restriktiven Politik und gemischten Menschenrechtsbilanz in einer schlechten Ausgangsposition für Verhandlungen mit Drittstaaten – zumindest mit solchen, die eine menschenrechtskonformen Umgang mit Schutzsuchenden und anderen Migrant*innen in den Vordergrund stellen. 

Zu 2. Die gegenwärtige Signal- und Abschreckungspolitik wird nicht die gewünschten Steuerungseffekte erzielen und schadet dem Standort Deutschland.

Selbst wenn wir Abkommen mit Drittstaaten verwirklichen können, zeigt unsere Forschung zu Migrationsabsichten von Syrer*innen und der Aufnahmegesellschaft in der Türkei und im Libanon, dass das Fehlen nachhaltiger lokaler Teilhabechancen dazu führt, dass Syrer*innen und andere Personengruppen Migrationsabsichten entwickeln. Beide Länder sind nach wie vor zentrale Aufnahmeländer für syrische Geflüchtete und verstehen sich nicht als Länder, in denen Syrer*innen und andere Geflüchtete dauerhaft integriert werden sollen. Beide Länder leiden seit Jahren unter schweren wirtschaftlichen und politischen Krisen, die mittlerweile zu hohen Armutsquoten in der gesamten Wohnbevölkerung geführt haben. Dabei sind Geflüchtete den Folgen dieser Krisen und politischen Repressionen besonders stark ausgesetzt und berichten zunehmend von gewaltsamen Diskriminierungserfahrungen. Parallel zu diesen Entwicklungen dokumentieren wir seit 2020 und wenig überraschend einen starken Anstieg von Migrationsabsichten, die jedoch oft nicht in tatsächlicher Migration enden, beispielsweise weil die Mittel und Zugänge fehlen oder um die Familie räumlich nicht zu trennen. 

Es ist in der Migrationsforschung weithin anerkannt, dass Migrationsprozesse hochgradig komplex sind. Migrationsabsichten und -fähigkeiten sind kontextabhängig, dynamisch und auf aggregierter Ebene nur schwer vorhersagbar. Änderungen in den globalen Fluchtbewegungen lassen sich nach wie vor am besten durch Konfliktgeschehen und Verfolgung in Herkunfts- und Transitländern erklären. Geflüchtete bleiben in erste Linie in den unmittelbaren Nachbarländern. Was uns der Forschungstand noch zeigt, ist, 

dass persönliche Netzwerke und bestehende Communities bei der Wahl des Ziellands eine viel größere Rolle spielen als Asylpolitik. Diese Netzwerke unterstützen auch maßgeblich die Integration von Geflüchteten. Eine einflussreiche Studie im deutschen Kontext hat auch gezeigt, dass eine der bekanntesten Maßnahmen im Jahr 2015, die vorübergehende Aufhebung des Dublin-Verfahrens oder die sogenannte “Wir schaffen es” Moment keine langfristigen Auswirkungen auf die Migrationszahlen nach Deutschland hatte.

Deutschland muss ein attraktiver Standort für Zuwanderung bleiben, sowohl für Drittstaatsangehörige, die im Zuge des Fachkräfteeinwanderungsgesetzes und anderer Maßnahmen gewonnen werden sollen, als auch für zugewanderte Personen, die bereits in Deutschland leben, darunter Geflüchtete. Migrationsabwehrpolitiken, auch wenn sie sich mutmaßlich „gezielt“ gegen Fluchtzuwanderung richten, sind diskriminierend, tragen insb. im Fluchtkontext zur Normalisierung von Menschenrechtsverletzungen bei und setzen dadurch die falschen Signale. Hierdurch sehen wir auch das Wohlbefinden und die Bleibeabsichten unterschiedlicher Bevölkerungsgruppen in Deutschland in Gefahr. Mit einem Blick auf die Fachkräftezuwanderung bestätigt eine kürzlich veröffentlichte OECD Studie unter hochqualifizierten Drittstaatsangehörigen mit konkreten Aspirationen nach Deutschland zu migrieren die Hürden, bei der Umsetzung dieser Mobilitätsabsichten, selbst unter dieser hochselektiven Gruppe. Gleichzeitig stehen Personen, die tatsächlich migriert sind, der deutschen „Willkommenskultur“ und den Integrationsmöglichkeiten kritischer gegenüber als Personen, die noch im Ausland ansässig sind, und berichten in vielen Lebensbereichen von Diskriminierungserfahrungen. 

Zu 3. Um Aufnahmesysteme und die Situation von Geflüchteten zu verbessern sehen wir Handlungsmöglichkeiten entlang von drei Interventionsbereichen, die gleichermaßen verfolgt werden sollten.

Für einen solidarischen Umgang mit Fluchtmigration und einen glaubwürdigen Beitrag zur internationalen Verantwortungsteilung, der auch für den nachhaltigen und auf Menschenrechte ausgerichteten Erfolg von Abkommen mit Drittstaaten erforderlich ist, sollten folgende Interventionsbereiche gleichermaßen vorangetrieben werden. 

Regionale Schutzsysteme in Erstaufnahme- und Transitkontexten stärken 

Steigende Asylantragszahlen in der EU müssen immer vor dem Hintergrund betrachtet werden, dass der überwiegende Teil von Geflüchteten in ihren Herkunftsländern (als IDPs) oder Herkunftsregionen und oft in politisch fragilen und ökonomisch ärmeren Staaten, als der EU leben. Es ist grundsätzlich begrüßenswert und im Sinne der gewünschten internationalen Verantwortungsteilung, Erstaufnahme-und relevante Transitländer, die oft zu dauerhaften Aufenthaltsländern werden, bei der Aufnahme von Geflüchteten zu unterstützen. Um nur ein aktuelles Beispiel aus unserer Forschung zu nennen: In dem Migrationsabkommen mit dem Libanon, das die EU in Reaktion auf steigende Asylanträge in Zypern vorangetrieben hat, zeigt sich, wie realitätsfern es ist, dabei die Migrationsabwehr zu priorisieren. Noch im Oktober 2023 sollten deutsche Staatsbürger*innen das Land verlassen, da sich die Sicherheitslage im Zuge des Israel-Gaza-Kriegs verschlechtert hatte. Jetzt sollen Syrer*innen genau daran gehindert werden, trotz ihrer oft widrigen Lebensumstände und obwohl es seither zu Gefechten im Süden des Libanon gekommen ist und zuletzt auch zu erzwungenen Rückführungen von syrischen Geflüchteten nach Syrien. Die Versorgung mit Gütern des täglichen Lebens und der sozialen Sicherung ist nicht zentral durch den Staat organisiert, sodass internationale und zivilgesellschaftliche Akteure, die bereits langjährig vor Ort arbeiten, von besonderer Bedeutung sind. Die von diesen Akteuren aufgebauten Infrastrukturen gilt es auszubauen, um die humanitäre Notlage zu adressieren. Eine "dauerhafte Lösung" für syrische und andere Geflüchtete bedarf jedoch langfristiger Alternativen, die durch eine Strategie der Migrationsabwehr nicht geschaffen werden können. 

Reguläre Wege für Schutzsuchende und andere Migrant*innen nach Deutschland ausbauen 

Die Schaffung zusätzlicher regulärer Wege könnte dazu beitragen einen Teil der irregulären Migrationsbewegungen zu reduzieren, da viele irreguläre Migrant*innen keine alternativen Zugangswege haben. Das Geschäftsmodell von Scheppern basiert maßgeblich auf mangelnden Zugangswegen. Gleichzeitig gibt es keinen linearen Zusammenhang zwischen regulärer und irregulärer Migration und es ist davon auszugehen, dass wir nicht sofort Effekte durch veränderte Zugangswege sehen würden. Das liegt beispielweise daran, dass wir durch reguläre Migrationswege oft andere Gruppen von Migrant*innen erreichen und adressieren. Auch die Erfahrung mit der sogenannten Westbalkan-Regelung zeigt die Komplexität der Auswirkungen veränderter Zugangswege. 

Unabhängig von dem Effekt auf irreguläre Migration ist es wichtig, reguläre Migrationswege für unterschiedliche Migrant*innengruppen deutlich auszubauen. Eine neue IOM Studie verdeutlich, dass reguläre Zugangswege insgesamt zurückgehen und auf globaler Ebene derart ungleich verteilt sind, dass den Bevölkerungen einiger Länder kaum Chancen auf reguläre Migrationswege zur Verfügung stehen. Auch eine ältere Studie konnte aufarbeiten, dass bestehende Zugangswege auf globaler Ebene systematisch zu Gunsten von Bürger*innen aus OECD-Ländern verteilt sind. Die Ausweitung humanitärer Aufnahmeprogramme ist auch vor diesem Hintergrund zu befürworten und leistet einen Beitrag für die internationale Verantwortungsteilung. Besonders kritisch sehen wir jedoch politische Vorschläge, die das individuelle Grundrecht auf Asyl in Deutschland oder der EU insgesamt abschaffen und durch freiwillige Kontingente ersetzen wollen. Die Verbindlichkeit des Asylrechts wurde gerade vor dem Hintergrund gescheiterter unverbindlicher Reglungen in den 1930er und 40er Jahren entwickelt. In den vergangenen Jahren wurden etliche Versprechen von Staaten, die Aufnahme von Geflüchteten über Resettlement deutlich auszubauen nicht eingehalten. Unsere Forschung zum Humanitären Aufnahmeprogramm aus Afghanistan zeigt exemplarisch, dass diese eine wichtige Rolle als zusätzliche regulärer Zugangsweg für Geflüchtete spielen können. Jedoch kann es auf keinen Fall individuelles Asylrecht ersetzen. Durch die Notwendigkeit von Gatekeepern im Zugang zu diesen Programmen wird zudem deutlich, dass sie nicht alle gewünschten Zielgruppen erreichen und beispielsweise Personengruppen stärker begünstigen, die Zugang zu Netzwerken haben. 

Investitionen in die Aufnahme- und Integrationsinfrastruktur in Deutschland 

Der Umgang mit Flucht bleibt auch in Deutschland eine Daueraufgabe und erfordert daher anhaltende und auf Langfristigkeit ausgelegte Investitionen in die Asyl-, Aufnahme- und Integrationsinfrastruktur. Auch ist zu beachten, dass die unterstellte „kommunale Überforderung“ in Deutschland keineswegs 

überall attestiert werden kann – es besteht die Notwendigkeit und Möglichkeit für adaptive und auf lokale Realitäten angepasste Lösungsansätze. Wir gehen nicht davon aus, dass die Auslagerung von Asylverfahren zu einer Entlastung der Kommunen beitragen würde (siehe Punkt 2) und sehen hier andere Handlungsansätze. Dazu gehört die Schaffung von langfristigen und anpassungsfähigen Strukturen, eine bessere Verzahnung mit der nach wie vor aktivierten Zivilgesellschaft und ein besseres Matching von Ankommenden mit aufnehmenden Kommunen. 

Der Umgang und die Solidarität mit den Menschen, die vor dem Krieg aus der Ukraine geflohen sind, verdeutlicht die Aufnahmekapazitäten für Geflüchtete, wenn der politische Wille vorhanden ist. Laut unseren national repräsentativen Umfragen am DeZIM zeigt die Bevölkerung in Deutschland von Beginn an eine sehr hohe Unterstützungsbereitschaft, die weiterhin anhält. Andere Studien zeigen, dass sie sich die Bereitschaft Geflüchtete zu integrieren nicht nur auf ukrainische Geflüchtete, beschränkt. 

Wir müssen aus den Krisenerzählungen rauskommen und aufhören, teilweise sozialpolitische Probleme – wie gewünschte Signale von Kontrolle - mit Maßnahmen einer restriktiven Asylpolitik lösen zu wollen. Stattdessen sollten wir den Umgang mit Flucht als eine Daueraufgabe anerkennen, um langfristig angelegte und anpassungsfähige Strukturen auszubauen, die als Vorbild auf europäischer Ebene dienen könnten.